Арх. Анна Кокаланова:

Както в Австрия, така и в Германия термините пространствен ред (Raumordnung) и пространствено планиране (Raumplanung) се използват по различен начин. За реда и програмите, свързани с определяне на целите за развитие, са отговорни провинциите. При планирането се определят мерките за постигане на целите, като отговорността изцяло се свежда на местната власт (общините). От друга страна, термините градско планиране (Stadtplanung) и градоустройство (Städtebau) също се употребяват различно – градоустройството е свързано с конкретни строителни мерки и обикновено се изпълнява от архитекти, докато планирането се извършва на различни нива и определя по-скоро конкретни мерки за пространствено развитие в икономически, социологически, политически, културен и строителен контекст. За планирането в зависимост от този контекст и поставените задачи са отговорни екипи от различни специалисти (архитекти, икономисти, социолози, ландшафтни архитекти, културолози), координирани и модерирани от специалисти по планирането – урбанисти.

Демографски и икономически предизвикателства за пространственото планиране
След Втората световна война Германия е разделена на Федерална република Германия и Германска демократична република. Това деление на Източна и Западна Германия и до ден днешен определя демографските и пространствените особености. След падането на Берлинската стена на 9.11.1989 г. държавата официално е обединена на 03.10.1990 г.  Обединението води, от една страна, до уеднаквяване на административните структури, тоест приемане на структурите на западните провинции от така наречените нови федерални провинции. От друга страна, след обединението се наблюдава значително изнасяне на населението от Източна към Западна Германия, което води до обезлюдяване на цели региони на територията на бившата ГДР. В същото време смяната на икономиката от производствения към сектора на услугите води до драстично намаляване на населението в бивши индустриални региони и в западната част (например Рурската област). Това способства за появата на значителна миграция към градовете в цялата страна. Тези движения в демографски и икономически смисъл водят до сериозни диспропорции в държавата. Наблюдават се нарастващи, проспериращи региони, както и обезлюдяващи се, които се характеризират със слаба икономика. Териториално този дисбаланс не е ясно изразен. В много от случаите се наблюдават и двата феномена на една и съща територия. Често до икономически просперираща и нарастваща демографски община се намира обезлюдяваща се, със слабо развита икономика, което води до конфликти и поставя големи предизвикателства пред пространственото планиране.

Принципи и цели на пространственото планиране през годините - от реагираща регулация към стратегическо развитие
Първите закони за регулация на строителството са приети още в началото на втората половина на XIX век. Те имат за цел да предотвратят нередности,  свързани с некачествено строителство и презастрояване. Тогавашните полицейски актове за регулация на застрояването са реакция на бързата индустриализация и миграция към градовете. До 50-те години различни закони на територията на днешна Германия реагират на ситуацията в съответствие с наличното строителство.
След Втората световна война започва процес на уеднаквяване на множество закони за строителството. Постепенно те се променят от реагиращи към стратегически и определящи бъдещото развитие на територията и строителството.
Още по времето на Ваймарската република има опити за въвеждане на общ устройствен закон, които биват прекъснати от войните. След Втората световна война общините са изправени пред екстремни устройствени предизвикателства и нуждата от бърза реакция в резултат на разрухата, както и на големия наплив от бежанци след войната. Знаейки, че приемането на общ закон за устройството на територията ще отнеме време, провинциите въвеждат през 1948 и 1949 г. собствени закони за разчистване на отломките и ново изграждане на територията. За съжаление обаче приетите нормативни актове не са съобразени със  степента на разрушение на сградите, както и с тяхната историческа и архитектурна стойност. По време на този период много паметници на културата, които е могло да бъдат запазени, биват разрушени, отстъпвайки  място на новото строителство.

Закони за пространствено планиране
Според разделянето на пространствен ред и пространствено планиране в Германия съществуват два основни закона, определящи развитието на територията – Законът за пространствен ред (Raumordnungsgesetz ROG) и Законът за строителство (Baugestzbuch BauGB). От друга страна, всяка провинция има собствени закони за провинциалното планиране и собствен кодекс за застрояване на територията.
След дълги подготовки на 8 април 1965 г. влиза в сила Законът за пространствения ред, който определя основните цели на законите на провинциалното планиране на федералните провинции и стратегическите планове като инструмент на пространствения ред. През 1998 г. законът е изменен, за да даде значително по-голяма свобода в териториалното законодателство на самите провинции. Последната промяна влиза в сила през 2009 г. Тя има за цел цялостно въвеждане и внедряване на Европейската директива за екологична оценка на планове и програми (SUP 2001/42/EG). Чрез допълнителни разпоредби се включват и допълнения, регламентиращи ролята на неформалните инструменти за планиране и за работата на общини и региони с частни лица, фирми и организации.
През 1960 г. влиза в сила и Законът за строителството, който определя общите и подробни устройствени планове като задължителни инструменти за планиране на местната власт. В края на 70-те години в резултат на промени в икономиката и обществената структура, както и поради навлизането на нови визии за пространственото развитие, се приема и инструментът за пространствено развитие. Дотогава урбанистиката и планирането са част от професията на архитектите. През 70-те години в Германия урбанистиката се признава като отделна професия и постепенно във висшето образование навлизат програми за подготовка на специалисти по планиране (Raumplaner). Създават се и професионални камари и съюзи на урбанистите. През 80-те години в закона се включват и подсилват разделите за  опазване на околната среда и на културните паметници. В резултат на хармонизирането на законодателството в новите провинции от бившата ГДР между 1990 и 1998  г. са направени множество промени в закона. През 2001 и 2004 г. се приемат последните изменения, които имат за цел транспонирането на стандартите от европейските директиви в националните норми. 

Административни нива, органи и инструменти на пространственото планиране
Нивата на планиране в Германия са подчинени на федералната структура, като планирането се извършва главно на следните три нива – национално (Bund), провинциално (Länder) и общинско (Gemeinden).
На национално ниво (Bund) се разработват стратегическите насоки и цели за планове и програми.
Федералната република чрез своите органи на управление определя законите и чрез тях -  инструментите на планиране. На това ниво не се изготвят планове, а само стратегически насоки и целеви програми. Понастоящем в сила са приети през 2006 г. следните три водещи цели за планиране в Германия на национално ниво:

1.         Устойчив растеж и иновации
Цел на планирането е подпомагане на икономическия растеж чрез пространствена политика най-вече за разрастване на третичния сектор.

2.         Сигурност в осигуряването на услуги от общ интерес
Пространствената политика си поставя за цел да осигурява равноправното разпределение на услуги от общ интерес във всички територии на държавата. В резултат на демографската структура и на намаляващия обществен бюджет тази цел е изправена пред значителен риск.

3. Опазване на ресурсите и развитие на културния ландшафт
За планирането на национално ниво е отговорно Министерството на околната среда, опазване на природата и строителството (BMUB). Част от министерството е Федералното бюро по строителството и пространствен ред (BBR), което на свой ред се разделя на Бюро по строителството и на Научен институт по строителни, градски и пространствени изследвания (BBSR). Изследванията и анализите на федералния институт служат за основа при изготвяне на различни програми и политически цели на министерството. Повечето от изследванията се извършват от държавни научни институции или частни консултантски фирми на базата на обществен конкурс/търг.

Провинциите (Länder) изготвят план за развитие на провинцията  в М 1:300 000.
В изготвянето на собствените си планове за развитие на провинциите те са длъжни да следват насоките за пространствения ред, определени от федералното министерство. Цел на провинциалното планиране е създаване на здравословни условия за живот и работа на територията на провинцията.
На това ниво се определят конкретните цели за развитие на територията в програма и план за развитие на провинцията. Планът за развитие на провинцията (Landesentwicklungsplan LEP) съдържа стратегии и визия за насоката на териториалното развитие, включващи препоръки относно пространствената структура, разположението на устройствените зони за  потенциално застрояване и за опазване на свободните пространства. Планът определя и центрове за специално развитие, както и територии, нуждаещи се от подпомагане на развитието. Освен текстовата част стратегическият документ съдържа и конкретни графични схеми  в мащаб 1:300 000.
Стъпките, нужни за изготвянето на плана, са определени в Закона за пространствения ред. В закона провинциите се задължават да изготвят самия план, но органът, който поема изпълнението му, зависи от местните власти и административните структури на провинциите. Независимо от министерството във всяка провинция има служба по планиране, която изготвя стратегическите планове на местно ниво. Самото изготвяне на плана е свързано с набавянето на нужната информация и прогнозирането чрез научни изследвания, които се задават на консултантстки фирми чрез обществен конкурс/търг. От друга страна, изготвянето на стратегическия документ е свързано с процес на модерирано участие на представителите на различни служби и министерства и на обществеността. За модерирането и за цялостния процес на публично консултиране е отговорна службата по планиране, която има право да възлага задачата на частни консултантски фирми в рамките на обществен конкурс/ търг.
Планът за развитие на провинцията не е свързан с политическия мандат и може да бъде обновен според решение на провинциалното правителство,  обикновено при изменение на параметрите за развитие. Така например Хамбург обновява своята концепция за развитие на града от 1996 г. (Stadtentwicklungskonzept STEK) с новия стратегически план, в сила от 2007 г. (Räumliches Leitbild). Докато през 1996 г. прогнозите за демографско развитие предполагат намаляване на населението и силно изразена субурбанизация, през 2001 г. се гласува изготвянето на нова стратегия за разрастващия се метрополен регион, която се базира на актуални изследвания и прогнози, както и на градоустройствените стратегии за развитие до този момент.

Региони изготвят според нуждата си регионален план  в М 1:50 000 – 1:100 000
Регионите са най-слабо изразената административна единица в системата на планирането. Член 8 на Закона за пространствения ред определя регионалния план като инструмент за планиране на развитието на района. Той не е задължителен, но се прави според нуждата на няколко общини, които имат сходни интереси към териториалното развитие, поради което негова основна задача е определянето на общи стратегически цели за развитието на включените в обхвата на плана общини. Кой, кога и за какъв период от време ще изготви  плана зависи от самите общини и провинции. Органите на регионалното планиране могат да бъдат или част от провинциалната администрация (както е в Schleswig-Holstein) или да бъде въведено ново административно ниво за регионално развитие с няколко звена в една провинция (както е в Бранденбург). Регионалният план носи по-детайлна информация от плана за развитие на провинцията и се изготвя в мащаб от 1:50 000 до 1:100 000.

Общините (Gemeinden) изцяло носят отговорността за устройствените планове
Самото устройствено планиране се извършва от службите за устройство на територията към общините и е определено в Закона за строителството (BauGB). Задължителните формални инструменти са общият устройствен план – план за земеползване (Flächennutzungsplan /F Plan /FNP) и подробният устройствен план – планът за застрояване (Bebauungsplan /B Plan). Тези планове конкретизират мерките за постигането на целите от стратегическите планове и ги обвързват с територията.

План за земеползване (1:5 000 – 1:10 000)
Планът за земеползване (ОУП) определя използването на територията на дадена община. Към плана, който според големината и структурата на самата община е в мащаб от 1:5 000 до 1:10 000 (в големите градове и градовете-провинции като Хамбург до 1:20 000), задължително се разработва и  текстова част – обяснителна записка. Само въз основа на този план не могат да бъдат разглеждани граждански искове и не се издават разрешения за строителство. Въз основа на този план се изготвя Подробният устройствен план, на чиято база се разглеждат исканията за разрешаване на строителството. Общият устройствен план се изготвя от бюро по пространствено планиране към общините, което има правото по закон да възлага задачата на трети лица - консултантски фирми. Одобряването на заданието и приемането на плана е функция на общинския съвет. В някои от големите градове съществува и административната функция главен архитект, която има за цел да следи цялостното градоустройствено развитие и да подпомага в тази насока общинските бюра по планиране.
Повечето ОУП в Германия са изготвени през 70-те години и са все още в сила, като самата община прави периодични промени, за да актуализира плана. Така например общият устройствен план на Хамбург е в сила от 1973 г. и подлежи на постоянни промени, например когато индустриални  или пристанищни терени променят своята производствена функция в жилищна. Такъв пример представлява развитието на Хафен Сити, където върху площ от 157 хa (от които 28 хa паркове и публични пространства) в продължение на около 14 години са създадени около 6000 нови жилища и 45 000 работни места въз основа на одобрения през 2000 г. от Сената на Хамбург ОУП на тази част от Хамбург.

План за застрояване (1:500 – 1:2 000)
Планът за застрояване (ПУП) се базира на общия устройствен план и за разлика от него има статут на закон. В него се определят точните градоустройствени показатели за застрояване на имотите. Планът се изготвя в мащаб 1:500 до 1:2 000. Той няма определен краен срок на действие и е в сила до неговата промяна. Така например в Хамбург има територии, в които все още са в сила подробни планове от 30-те години. Исканията  за промяна на ПУП се обсъждат в общинския съвет и ако съветът реши, планът може да бъде променен по процедура, определена в Закона за строителството. В зависимост от промянататази процедура може да продължи около 2 години. Обикновено за промяната се организира  архитектурен конкурс, чрез който се изследват новите градоустройствени параметри. На базата на резултатите от конкурса се прави предложение за изменение на ПУП, което се обсъжда публично в няколко фази  и накрая, ако се одобри от общинския съвет, влиза в сила. В този процес частните консултантски бюра на урбанисти, както и архитектурни офиси, работещи в сферата на градоустройството, играят важна роля. Обикновено общинският отдел по планиране възлага задача за изпълнение и прилагане на процеса за изготвяне на новия ПУП на частна урбанистична фирма. Това включва анализ на различните интереси и провеждане на предварителни консултации, изготвяне и провеждане на архитектурен конкурс, обществено излагане на резултатите от конкурса в рамките на изложба, модериране на обществените обсъждания на фазите по изготвяне на плана и подготовка на плана за обсъждане от общинския съвет.
Освен двата задължителни устройствени плана – ОУП и ПУП, общините могат да изготвят и "неформални" планове за развитие – примери за това са тематични планове за велотранспорта, планове за развитие на културни зони, интегрирани планове за социално развитие и др. Tези планове стават все по-търсени най-вече заради гъвкавостта си и възможността да съчетават различни теми на пространственото развитие (например  интеграцията на чужденци и жилищният пазар; публичното пространство и мултирелигиозното общество и др.).

Актуални въпроси, водещи до потенциални промени в близкото бъдеще
Сегашната система на пространствено планиране в Германия е развита най-вече през 70-те години и продължава да се развива и хармонизира според актуалните тенденции в политиката, икономиката и обществото. Следните въпроси определят  актуалността на планирането във Федералната република и необходимостта от бъдещи промени:

1. Хармонизиране  на системата за планиране с директиви и програми на Европейския съюз
2. Транспонирането на някои от мерките, определени в директивите на ЕС, водят до нарастване на разходите на местната власт и до проблеми в администрацията, най-вече на местно ниво. От друга страна, голяма част от бюджета на много от общините, особено в източната част на страната, се формира от структурните фондове на ЕС. Тези общини се задължават да разработват плановете си спрямо дадените от ЕС насоки. Това води до конфликт със самата система на местна отговорност и до ненужна бюрократизация в системата на планиране вместо до опростяване на структурите, отговорни за устройството на територията.  В бъдеще влиянието на ЕС и хармонизирането на локалните структури с действащото европейско законодателство  се превръща в сериозно предизвикателство за структурите на планиране.
3. Поемане на обществени задачи от частни фирми или лица
4. Както в много други европейски държави, така и в Германия, общините разполагат с недостатъчни бюджети за реализацията на задачите им. За преодоляване на  бюджетните дефицити и за още по-голямо децентрализиране на структурите на местното самоуправление преди няколко години в Закона за строителството беше приет инструментът на т.нар. "Градоустройствен договор" (Städtebaulicher Vertrag). Този договор има за цел да контролира заданието за разработване на обществени задачи от частни лица, като се гарантира равноправното осигуряване на услуги от общ интерес на всички граждани. До каква степен  приватизацията на публични услуги и пространства се развива в полза на всички граждани остава актуален въпрос и в бъдеще.

5. Търсене на инструменти за осигуряване на равноправно участие на обществеността в изготвянето на различните планове
След лятото на 2010 г. и гражданските протести срещу проекта "Щутгарт 21" стана ясно, че изискванията за задължителни обсъждания на планове и конкретни мерки в градоустройството съгласно Закона за строителството не са достатъчни, за да осигурят пълноправно включване на обществеността при вземането на решения за пространствено планиране. По този повод някои от градовете като Хамбург създадоха собствена административна единица от експерти по урбанистика и връзки с обществеността, която е отговорна за развитието на нови методи и инструменти за равноправно участие на обществеността във всички стадии на планиране.
До каква степен това актуално развитие ще повлияе на цялостната система на планиране ще покаже времето и способността на системата да се пригоди към актуалните тенденции в обществото, политиката и икономиката. 

________________________________________________________________________________________________________
Материалът е предоставен с любезното съдействие на проф. Веселина Троева, изп. дриектор на Националния център за териториално развитие