Планиране на базата на гражданско участие

Арх. Ирина Ангелова:
Административно деление
По данни на Обединените нации от 2013 г. Република Корея има население от 50.2 млн., от които 25.6 млн живеят във втория най-голям метрополен район. Столичният район се състои от три зони – Сеул, Инчеон и провинция Гйонджи. Тук живее повече от половината от населението на страната (48%) и се произвежда ¼ от брутния вътрешен продукт. (В компактния град живеят близо 11 млн, но в метрополната/сателитната зона живеят над 25 млн. души. Това е вторият най-голям метрополен район в света след Токио.)
Метрополната зона на Сеул обхваща компактния град и прилежащите територии. От 1995 г. градът е разделен на 25 автономни области (gu, districts) и 522 подобласти (dong, subdistricts). Кметовете на всяка област се избират от гражданите на всеки четири години. Всеки от тях разполага с различни финансови ресурси и административен капацитет, което бързо довежда до небалансирано развитие и конфликти с централната администрация. По-развитите южни области осигуряват до 53.1% от бюджета си чрез собствени източници на приходи като данъци, такси и др. Останалото финансиране на областта се осигурява от бюджета на метрополията и от държавния бюджет.
Има специално създаден метод за финансиране на областите grand-in-aid, 90% от който се разпределят на базата на социално-икономически показатели, а останалите 10% са отредени за непредвидени ситуации. За проектите, касаещи трите метрополни зони в столичния район, е пряко отговорен министър-председателят на държавата.
Структура на департаментите за планиране в градската администрация
Seoul metropolitan government е общинската администрация, която управлява всички населени места в столичната община (метрополния район на Сеул). Политиката за градско развитие, насочването на инвестиции и финансирането в тази сфера се определят от офиса по планиране и оценка, който е пряко подчинен на кмета на града. Отделите за градско планиране (отдел за градско планиране, отдел за планиране на строителството и жилищен отдел) са в ресора на втория заместник-кмет. Независимо от тях е бюрото, което отговаря за новото урбанистично развитие на града. Към кмета на града има назначен и независим от структурата на отделите помощник кмет по градско управление и балансирано развитие.
Отдел за градско планиране съществува и в структурата на всяка районна администрация, пряко работещ с отделите за планиране, финансиране и публична информация. Разпределението на отговорностите е на базата на ясни критерии. Централният офис определя основните приоритети за градско развитие, а районните департаменти по планиране са отговорни за тяхното прилагане и реализиране.
Кметът на Сеул и районните кметове участват в асоциация, чиито регулярни срещи имат за цел да конструират предложения за промяна на националната политика, която ще повлияе директно на местното управление. Конференциите на районните заместник-кметове имат за цел да инициират съвместни проекти между различните области на метрополно ниво. Основните ключови елементи за успешната съвместна работа са желанието за сътрудничество, институциите и системите за сътрудничество, финансовата помощ, активното гражданско участие и дългосрочното градско планиране за бъдещето.
История на градското планиране
Шейсетте години на XX век са период на динамично развитие за Република Корея. Първият общ устройствен план на Сеул е изготвен през 1966 г., когато градското население нараства драстично вследствие на бързото икономическо развитие на държавата и вътрешната миграция на хора от селата към града. Плановият хоризонт е 20 години и включва териториално и социално-икономическо развитие.
Основните урбанистични проблеми през този период са свързани с бързото и стихийно нарастване на жилищните територии без изграждането на необходимата инфраструктура. Концентрацията на населението в града създава множество проблеми с трафика. През 1971 г. за първи път се въвежда идеята за Зелен пояс.
Прогнозното население от 5 млн. души се достига доста по-бързо от очакваното и през 70-те години редица планове се провалят, докато през 1978 г. вторият общ устройствен план на града се анулира поради нереалистична демографска прогноза.
През 80-те години градът е домакин на Азиатските игри (1986 г.) и Олимпийските игри (1988 г.). Урбанистичното планиране се фокусира върху осигуряване на места за паркиране, опазване на околната среда и осигуряване на повече финансови инвестиции. През 1984 г. Общият устройствен план се актуализира с цел да посрещне предстоящите събития. След приключването им през 1990 г. се приема Общ устройствен план на Сеул, ориентиран към развитието на града в новото хилядолетие (Seoul Master Plan Towards the 2000‘s).
През 90-те години населението на Сеул достига 10 млн души. Вследствие на валутната криза и безработицата основните проблеми са свързани с безопасността и сигурността. През този период за първи път се въвежда устройствен план, основна цел на който е благосъстоянието на жителите на града (Master plan of welfare), а през 1997 г. се анонсира план за развитието на града с хоризонт 2011 г. (The Master Plan of Seoul toward 2011).
След 2000 г. нараства значително разликата между богати, безработицата сред младите хора и най-възрастните се увеличава. Това е период на небалансирано развитие между северната и южната част на града. През 2002 г. градът е домакин на Световната купа по футбол, а първенството е първото, проведено в Азия (Южна Корея и Япония). Основните дейности в сферата на градското планиране са свързани с реформа на публичния транспорт, създаване на ново поколение паркове в центъра на града, развитие на нови сателитни градове и въвеждане на десетгодишен план за развитие на културата (10-year master plan for Cultural City Seoul). През 2006 г. Министерството на строителството и транспорта одобрява Общия устройствен план на града до 2020 г. (Seoul Master Plan 2020).
Система и процес на градското планиране
Структурата на градското планиране в Южна Корея е тристепенна. На най-високото ниво е Общият устройствен план (Urban Master Plan), който задава посоките за дългосрочно развитие и бъдещата визия на града. На средното ниво е Планът за управление на града (Urban Management Plan), който обвързва плана с правомощия и конкретни детайли за устройство на територията и задава основните ограничения. На най-ниското ниво в системата е Планът за приложение (Implementation Plan), чиято основна функция е изпълнението на плана. Процедирането на всеки от тези планове включва три стъпки - предложение, приемане и одобряване, част от които са и публичните консултации с участието на гражданите.
Общ устройствен план (Urban Master Plan)
Общият устройствен план на Сеул е социално-икономически план с физическа насоченост за период от 20 години. Той осъществява връзката с регионалното и национално ниво на планиране – плана за столичния регион (Arrangement plan for capital Region) и Единния национален план (National comprehensive plan). Той залага основни цели и стратегии на субрегионално ниво относно земеползването, терените за реконструкция и развитие, жилищния фонд, управлението на трафика, развитието на информационните и комуникационните технологии, на икономиката и индустрията, културната консервация и управлението на околната среда, парковете и ландшафта, зелените пространства, превенцията и защитата от бедствия. Планът се придружава от финансови разчети на необходимите ресурси за реализирането му.
Той е изготвен в сътрудничество със съответните институции за планиране и след провеждане на публичните обсъждания и дискусиите с градския съвет е променен и допълнен.
План за управление на градската среда (Urban management plan)
Развитието, управлението и опазването на Сеул се регулират от документ с физическа насоченост и планов хоризонт от 10 години – План за управление на градската среда. Той задава и наблюдава управлението на зоните, поддържането и подобрението на градоустройственото планиране, проектите за градското развитие и обновяване и промяната на подробните планове. Докато общият устройствен план на града определя основните цели за развитие, планът за управление на градската среда следи за тяхното реализиране. Неговата основна цел е да даде по-конкретна форма на общия устройствен план, като предостави насоки за подробните планове за устройство на територията и да регулира строителните дейности по отношение на сградите. Планът се състои от три основни елемента: План за зониране на територията, План за управление на съоръженията и План за градско управление.
Първият устройствен закон, който регулира зонирането в териториите на градовете, е въведен през 1934 г. Днес съществуват 4 основни типа зони и 2 специални. Основната територия се разделя на жилищни, търговски, индустриални и зелени зони. Зони със специална цел предоставят възможност за осъществяване на проекти от общоградско значение, без да се създават конфликти с вече отредените територии. Зоните за защита предпазват от демографска и индустриална концентрация и имат за цел да контролират процесите на урбанизация. Специална зона с ограничения за развитието предпазва от прекомерно разрастване на града и обхваща 25% от неговата периферия.
Съществени за рамката на градската структура са механизмите за управление на градските съоръжения. Класифицирани в седем типа: пространствени, обществени с културен и спортен характер, транспортни, технически, здравни, ландшафтни и за превенция от бедствия, общо те наброяват 54 програми и проекти.
Планът за градско управление осъществява връзката между общия и подробните планове и обхваща четири типа проекти, базирани на Закона за градската и жилищна среда: проекти за управление на околната среда, за подобрение на условията на живот, за жилищно обновяване и реконструкция. Именно на това ниво на планиране се прави връзката с подробните устройствени планове, които разделят територията на града на 177 централни и 53 жилищни зони. Съществуват три типа подробни планове според основните цели: за управление, за опазване и управление и за развитие.
Урбанистично планиране на базата на гражданско участие
Посланието (слоганът) на плана гласи: "План, който дарява надежда за живот на гражданите и пространствата докато децата станат възрастни!"
Днес основен приоритет на градската управа е планът на града до 2030 г. (2030 Seoul Master plan). Той трябва да определи посоката за урбанистична промяна и бъдещите политики за планиране не само на града, но и на метрополния район. Институционализиран като планов документ на най-високо йерархично ниво в системата за градско развитие, той е стратегически план, концентриран върху ключови въпроси и насочен директно към живота на хората - "План на гражданите, от гражданите за гражданите!"
Това, което го прави по-различен от предходните, е гражданското участие на всяка стъпка от създаването на плана. "Онлайн"’, "офлайн" и в пряко сътрудничество с градската администрация, жителите на града участват директно в този процес. Около 250 граждани и експерти са ангажирани от първите етапи на плановата процедура и формулирането на визията, до последните – ежегодното оценяване на изпълнението на плана.
Новият стратегически устройствен план на Сеул променя изцяло начина на изготвяне на тези планове. Разделен на три основни части, той първо формулира визията за развитие на града. През втория етап се създават плановете за постигане на целите, докато едва през третия се достига до решаване на пространствената структура.
Визията за един щастлив град на хора в отлични комуникации и с активно участие в неговото развитие (Happy City of Citizens with Communication and Consideration) е нарисувана от 100 негови граждани след последователното участие в 4 конференции. Петте основни цели, които планът поставя, са селектирани сред седемте граждански предложения:
§ Град, ориентиран към хората без дискриминация
§ Динамичен глобален град със силен пазар на труда
§ Пулсиращ културен и исторически град
§ Оживен и безопасен град
§ Град, ориентиран към обществото чрез стабилни жилища и лесен транспорт.
Зад всяка цел стоят между 3 и 5 приоритета, пряко обвързани с конкретни стратегии за действие и глобални индикатори за изпълнение.
Пространственият план разделя територията на компактния град на пет части в съответствие с регионалните характеристики – централен, североизточен, югоизточен, югозападен и северозападен. Задават се основните направления на развитие, след което се прави допълнително разделение на 140 подрегиона, за които се изготвят планове, продължаващи идеите до осъществяването им на по-долните нива. Идеите за развитието на града се разработват за всички нива - за целия град и в локален мащаб, обхващащ няколко квартала.
Управлението и процедирането на плана се извършва от кмета на града. Веднъж одобрен, той диктува посоките за развитие в устройствените планове по отделните направления и рефлектира върху плана за градско управление. Изпълнението на зададените цели се следи чрез публикация на годишен отчет, отразяване на новини в общинския уебсайт и система за приемане на мнения. Това създава условия за прозрачност, публичност и контрол, повишава доверието в местните власти и подобрява взаимодействието между администрацията, професионалистите и гражданите.