Необходими са общи устройствени планове (ОУП), но какви?

Един от фокусите на професионалния дебат през последната година се отнасяше до законовото изискване, регламентирано от изменението на ЗУТ през октомври 2012, а именно всички общини в България да започнат изготвянето на свои общи устройствени планове. Срокът по закон изтече в началото на миналото лято, но броят на новозапочнатите планове е минимален и това е сериозен повод за обсъждането, което тече на страниците на "Строителство Градът".
Какви са причините за явното забавяне и как да бъдат преодолени са въпроси от съществено значение за бъдещето на българските градове.
Две важни предизвикателства пред ОУП
Разбира се, винаги могат да се изтъкнат съществени обективни причини за забавянето, но определено има съществено значение и това доколко общините се нуждаят от този вид планове. В редица случаи общини с по-малки възможности успяват да осигурят средства за ОУП, а в други плановете се отлагат дори при наличието на финанси. Налице е различно отношение към планирането. Трябва да отчетем също, че разработването и приемането на ОУП понякога отнема години на трудно противопоставяне, което ясно демонстрира как различните страни в урбанистичните процеси имат интерес от реализирането на различни решения. Това подчертава огромното значение на съгласуваността на предначертанията на ОУП с интересите на участниците в градското развитие. Ако даден план успее да намери решения, които да съответстват както на обществените интереси, така и на интересите на пазарните участници, то няма съмнение, че предначертанията на такъв план ще се реализират.
Тоест първият въпрос е от какво именно планиране имат необходимост общините, техните жители, заинтересованите групи и бизнесът.
Друг важен и много актуален аспект на изготвянето на ОУП е неговата приложимост. Често ниската ефективност на общия устройствен план поставя под въпрос смисъла от планирането въобще. Твърде често резултатите от прилагането на плана се различават съществено от неговите предвиждания. Няма да се спираме на класическите примери като ОГП на София от 1961 г., когато бе приет компактният вариант на арх. Любен Нейков, но само няколко години по-късно бе подложен на ревизия и на практиката се реализира вариантът на експанзивно развитие. По-актуален и особено красноречив пример са териториалноустройствените планове на черноморските общини (които всъщност съответстват на ОУПО по класификацията на ЗУТ), изготвени през втората половина на 90-те години. С едно-две изключения всички тези ТУП въпреки високото ниво на разработките не бяха реализирани дори в малка степен.
По наше мнение
проблемът с приложимостта и ефективността на ОУП
е свързан не толкова с клаузите на ЗУТ, колкото с технологията на неговото изготвяне. Наистина според чл. 104 на ЗУТ предвижданията на ОУП са задължителни за подробните устройствени планове в неговия обхват, но според чл. 108 единствено предвижданията на подробните планове са задължителни за инвестиционното проектиране, т.е. само те имат законова сила. В ЗУТ има още редица членове, които допускат урбанистично развитие, несъобразено с общ план. В този смисъл законовата сила на ОУП се реализира индиректно и често може да остане неосъществена. Въпреки всичко ефективността на ОУП (при условие че планът отговаря на интересите на участниците в градското развитие) зависи много повече от инструментите за реализацията на плана в условията на пазара, отколкото от клаузите на ЗУТ.
В този смисъл изготвянето на ОУП, и то такива, от каквито имат нужда българските общини, е поставено пред две важни предизвикателства, като и двете са пряко свързани със съгласуването на планирането с пазара. Първо, плановете трябва вярно да отчитат интересите на обществото и на всички пазарни участници и да търсят общото сечение между тях. Второ, плановете трябва да използват ефективни пазарни механизми за своята реализация.
Проблемът на обществения разход
За да предложим своя отговор на тези предизвикателства, ще разгледаме принципна постановка, отнасяща се до един от основните аспекти на урбанистичното развитие – въздействието върху околната среда в контекста на правата на собственост. Обикновено това се асоциира с ОВОС, т.е. главно с проблеми от екологичен характер, но въздействието върху околната среда, разбира се, има ключово значение за всички аспекти както на природната, така и на урбанизираната среда. Тоест това е фактор, отнасящ се за всички компоненти на урбанистичното развитие. Все пак ще започнем от чисто екологичните аспекти, третирани в една теоретична разработка от преди повече от половин век.
През 1960 г. английският учен и юрист в областта на градското развитие Роналд Коуз написва статия, която е в основата на най-крупните и всепризнати нови теории в сферата на икономиката, управлението и пазарната теория на урбанизма. Статията се казва "Проблемът на обществения разход" (The Problem of Social Cost) и в нея Коуз доказва изключителната важност на правилното дефиниране на правата на собственост за градското развитие. Ако правата бъдат правилно дефинирани, то собствеността върху всеки обект или върху негови атрибути рано или късно също ще бъде разпределена правилно, т.е. ще бъде придобита от този, който може да я използва най-ефективно и полезно. Това правило е известно и като теоремата на Коуз. То, разбира се, звучи твърде абстрактно и затова ще се върнем към примера с екологичния проблем. Но първо ще подчертаем, че важна страна на теоремата на Коуз е разбирането, че собствеността не е нещо абсолютно, най-малкото защото се състои от множество атрибути. В този смисъл дори пълната собственост е нещо относително и никой не е 100 % собственик на имота си. Подходящ пример е зонирането по ОУП. Отделните зони имат свои правила и нормативи, които общината фактически налага на собственика и по този начин иззема отделни атрибути от правото на разпореждане. А, както знаем, правото на разпореждане е елемент на правото на собственост. Общината обаче налага правилата и нормите не за друго, а за да защити обществения интерес, който на свой ред не е нищо друго освен сумарния интерес на съседите и на останалите жители на общината. Това означава, че собствениците на съседни имоти са си разменили определени права на разпореждане и в някаква минимална степен всеки е съсобственик в имота на съседа си. И, разбира се, всички заедно са съсобственици върху уличната мрежа.
От тази позиция Коуз разглежда ситуацията, при която собственикът на един имот строи или осъществява дейност в ущърб на своите съседи, като оказва негативно въздействие върху околната среда – например, ако построи фабрика или друга производствена мощност, която замърсява въздуха. Обикновено хората смятат, че правилният подход е на собственика да се забрани да изпълнява замърсяващата дейност или да бъде задължен да инсталира пречиствателно съоръжение. От гледна точка на Коуз и двата подхода са верни, но непълни. Всъщност има два варианта, като вторият има два подварианта.
При първия вариант собственикът продължава да изпълнява замърсяващата дейност и тогава той би трябвало да заплати на съседите си всички понесени от тях щети – и това е логично и справедливо.
При втория вариант, първи подвариант обаче, ако дейността бъде прекратена, то според Коуз тогава съседите би трябвало да заплатят на собственика всички пропуснати ползи затова, защото той/тя би трябвало да може да използва собствеността си по изгоден за него/нея начин. При втория подвариант – ако бъде инсталирано пречистващо съоръжение – се пита за чия сметка следва да бъде това съоръжение. Според Коуз въпросът е излишен, защото независимо кой го плаща то при всички случаи следва да се финансира от парите, които собственикът би трябвало да плати на съседите си за щетите, които би им нанесъл, ако съоръжението не бъде инсталирано.
Може би най-важният извод от практическа гледна точка е, че независимо кой от двата варианта се прилага, едната от двете страни е ощетена и трябва да бъде компенсирана от другата. Това на пръв поглед може да изглежда несправедливо, защото означава, че съседите би трябвало да плащат, за да имат чист въздух, но собственикът на имота наистина би трябвало да бъде обезщетен, ако не може да го ползва по изгоден начин.
Ще направим следното сравнение. Всички ние като урбанисти се чувстваме още и убедени еколози, но когато като еколози защитаваме своята българска природа, често допускаме една определена несправедливост. Ако например два имота са разположени в атрактивна местност до границата на зона по "Натура 2000", съответно обаче единият извън зоната, а другият – вътре в нея, то първият ще може да бъде застроен и би се продал на много висока цена, а цената на втория би останала многократно по-ниска, защото възможностите за строителство в него са силно ограничени. Тоест, ако не се приложи теоремата на Коуз, когато ние, еколозите, искаме да не се допуска застрояване на втория имот, всъщност казваме на собственика му:
"Понеже природата на твоя имот е много ценна за всички нас, ти трябва да я опазиш в наша полза, но за своя сметка."
Ако обаче бъде приложена теоремата на Коуз, тогава собственикът на имота, който попада в "Натура 2000", трябва да бъде компенсиран от всички нас за това, че не може да застроява и трябва да опазва българската природа. Щом тази природа е важна за нас, в този случай ние сме тези, които трябва да плащаме.
От друга страна, ценната природа струва скъпо, наистина скъпо. Ако собственикът или предприемачът трябва реално да заплати пълната цена на тази скъпа природа, за да строи в нея, много вероятно ще се установи, че той/тя просто няма да е заинтересован/a. Когато в дадена зона на черноморското крайбрежие строителството е забранено, това не променя интереса на предприемача да строи. В определени случаи той/тя може да използва разни похвати в отношението си с общинската администрация, да заобиколи закона и така да реализира свръхпечалба. Когато обаче предприемачът може легално да строи в тази зона, но след като заплати такса десетки пъти по-висока от таксата в съседната зона (защото и природата тук е десетки пъти по-ценна), той/тя твърде често ще се откаже, понеже няма да може да реализира достатъчна печалба. Истината е, че при съществуващата понастоящем у нас уредба предприемачите обикновено са заинтересовани да строят в ценни природни местности именно защото "консумират" земя, чиято истинска цена е многократно по-висока от тази, която в действителност заплащат, и по този начин легално приватизират скъпо струващ обществен ресурс. Така главният проблем е да се определи истинската цена на този ресурс – цената, която компенсира милионите български граждани за консумацията на българската природа.
Импликации на теоремата на Коуз, свързани с изготвянето на ОУП
Както беше отбелязано, теоремата на Коуз има важно значение за всички аспекти на всякакъв вид въздействие както върху природната, така и върху урбанизираната среда. А планирането не цели нищо друго освен разумно и общополезно въздействие върху развитието на всички видове среда. В този смисъл главният практически полезен извод е, че планирането трябва задълбочено да изучава интересите на всички пазарни участници, максимално да се съобразява с техните права на разпореждане, да ги дефинира и регулира. В крайна сметка, понеже обезпечаването на правата на дадени участници като правило е за сметка на правата на други, то последните трябва да бъдат компенсирани. Обезпечаването на правата на разпореждане (и съответно правата на собственост) става посредством урбанистичните правила и норми, а компенсирането става чрез местните данъци и такси. От тази гледна точка целта на местните данъци и такси не трябва да бъде единствено и само да захранват общинския бюджет. Главната им цел трябва да е да събират средства от тези, чиито права зонирането и нормите защитават или облагодетелстват, за да ги предоставят на тези, чиито права са ощетени. Така в посочения по-горе пример с имотите до границата на зона по "Натура 2000" собственикът на имот извън зоната ще трябва да плати няколкократно по-висока такса за строително разрешение и цялата горница над нормалната цена да се използва за компенсиране на собственика, чиято земя попада в защитената зона.
Или, когато ОУП предвижда определени функционални ограничения или лимитира параметрите на застрояване в дадена зона или локализация, на собствениците могат да се разрешават отклонения в определени граници, като за всяко отклонение да се налагат съответно завишени такси. Такъв подход би имал изключително благоприятно влияние върху градското развитие. Добре известно е какво критично значение има инфраструктурното строителство за развитието на териториите, но то е твърде скъпо. Осигуряването на по-добри постъпления от дейностите, към които има инвестиционен интерес, ще даде възможност да се компенсират засегнатите собственици и зони чрез по-добро развитие на инфраструктурата. От това ще имат полза на първо място ощетените собственици и зони, но освен тях също и съседните имоти и територии, както и целият град. Това несъмнено ще подпомогне и реализирането на ОУП.
В крайна сметка конкретните изводи, свързани с изготвянето на ОУП, са следните:
- Разработването на правилата и нормите е една от най-важните, ако не и най-важната задача на ОУП. Проблемът обаче е, че към момента те се решават въз основа само на архитектурно-пространствени съображения, без да се отчита какви са интересите на пазарните участници и как биха реагирали на наложените ограничения.
- Зонирането трябва да служи като основа за определяне на местните данъци и такси. Всяко зониране по ОУП трябва да предвижда съответни финансови (фискални) инструменти, да предлага конкретните нива на данъците и таксите и ефективно да ги използва за своята реализация.
- ОУП не трябва да решава схематично и повърхностно проблемите на финансирането на градското развитие, а трябва да се задълбочи в тях и да търси баланс между приходите от местни данъци и такси, реалните възможности за европейско финансиране и необходимите средства за изграждане на общинската инфраструктура.
Решаването на тези проблеми несъмнено е важно за всяка българска община. Затова смятаме, че именно от такива ОУП местните управи у нас биха имали максимална полза.
…………………………………………………….
* чл.-кор. проф. д.а.н. арх. Атанас Ковачев е преподавател в Лесотехнически университет, София , декан на факултет "Екология и ландшафтна архитектура"
* доц. д-р арх. Александър Слаев е преподавател във ВСУ "Черноризец Храбър", Варна