Вижте статията в дигитален формат в брой 2/2022 на списание ГРАДЪТ

Автори: Арх. Здравко Здравков, главен архитект на Столична община, проф. д.н. арх. Александър Слаев, проф. д-р арх. Валери Иванов

След политическите страсти през 2021 г. проблемите, свързани с опазването на зелените клинове на София,  отново излязоха на преден план поради изтичането на 15 годишния срок от приемането на Общия устройствен план (ОУП). Всъщност,  още преди повече от година Конституционния съд обяви, че срокът за отчуждаването на земя за зелени площи по ОУП е 10 години и е изтекъл през 2017г. В медиите беше поставен въпроса дали изобщо от тук нататък ще могат да се осъществят зелените клинове. С тази статия искаме да се фокусираме върху два пункта от ключово значение за развитието на зелената система на София:

- първо, да покажем пределно ясно, че с механизмите, установени в нашата законова уредба и в градоустройствената ни практика, без наличието на огромен финансов ресурс, непосилен за бюджета на Столична община в следващите десетилетия, реализирането на зелените клинове е изключително трудно и,

- второ, да очертаем основните възможни варианти за тяхното реализиране.

Възможно ли е реализирането на зелените клинове чрез предвидените в действащата законова уредба механизми?

Много може да се спори защо реализирането на зелените клинове не се е случило до момента. Лесно може и този проблем да се политизира, но по-полезно би било да се подходи безпристрастно и да се разкрият истинските причини за надвисналата опасност. Очевидни са огромните трудности, произтичащи от погрешно замислената реституция и тежките процедури по промяна в собствеността, които заложиха капан на следващите поколения градостроители по отношение на развитието на зелената система на града. Очевидно е също така, че през 2007 ОУП възприе възможно най-благоприятните насоки за изграждане на зелената среда на София като европейска столица. ОУП обаче допусна и един сериозен пропуск – никъде в плана не беше отчетена стойността на капиталовите разходи, необходими за планираното развитие. В действителност, при съществуващата у нас система на финансиране на урбанистичното развитие необходимите капиталови разходи за реализирането на паркове от мащаба на зелените клинове на София са, без преувеличение, непосилни.

Основният проблем пред провеждането на устойчива политика в устройственото планиране е осигуряването на необходимото финансиране за инфраструктурното развитие. Конкретно по отношение на зелената инфраструктура главната трудност е осигуряването на финанси за отчуждителните мероприятия в предвидения от закона времеви хоризонт, но това зависи от общия размер на необходимите капиталови разходи за всички видове инфраструктура, включително транспортна и социална. Истината е, че през последното десетилетие Столична община успява да осигури капиталови разходи за една твърде напрегната инвестиционна програма. След 2014 г. тези разходи се увеличиха значително и са между 400 и 500 млн. лв. ежегодно или около пет пъти повече от тези на Пловдив или Варна. Столична община успява да ги осигури изключително благодарение на финансиране от Европейския съюз по Оперативните програми. Те се използват главно развитието на метрополитена, както и за строителството на детски градини и училища.  А какви финанси са необходими за развитие на зелената система на София?  В ОУП повече от 3520 хектара  паркове, над 2000 хектара са частна собственост. При цена на отчуждаване на земята по  150 до 200 лв. за квадратен метър в атрактивните зони общата стойност е наистина непосилна. Ако към финансите за отчуждителни мероприятия добавим и финансите за строителство на пътища и паркови алеи и благоустройство, лесно ще установим, че общината трябва да заделя по 500 млн. лв. на година, за да реализира парковете с предвидените от закона средства и механизми в законния 10 годишен срок. Трябва да подчертаем, че по ред причини европейски средства не могат да бъдат използвани за придобиване на земя за паркове. Излиза, че за да реализира планираната в ОУП зелена система, Столична община би трябвало да насочи всички налични капиталови средства към придобиване на земя, като се откаже от строителството на детски градини и училища и прекрати развитието на метрополитена. Абсурдността на подобна идея ясно показва основния, може дори да го определим като фундаментален проблем пред реализирането на зелените клинове при съществуващата законова уредба – необходимостта от немислими по размер финансови средства.

Възможно ли е реализирането на зелените клинове с други механизми?

Така описаният основен проблем има две страни. От една страна, реализацията на зелената система няма как да се случи без осигуряване на необходимото финансиране, но от друга страна е невъзможно такова внушително финансиране да стане за сметка на общинския бюджет. По-точно, бюджетът би могъл да поеме само малка част от това финансиране.

Затова е необходимо във възможно най-кратки срокове да преоценим управлението на пространствената си политика, като въведем иновативни механизми и инструменти, каквито се прилагат в редица други държави, включително в държави от Европейския съюз. Такива са пазарно-базираните инструменти за прилагане на принципа „ползвателят (бенефициентът) плаща“. Целта е разходите за развитие на зелената система и останалите видове инфраструктура да са за сметка на тези, които са облагодетелствани от това развитие, вместо да са за сметка на всички жители на града в ролята им на данъкоплатци.

Прилагането на инструменти, които следват принципа „ползвателят плаща“, не е ново и за нашата практика. Много от услугите, които българските общини предлагат, се заплащат от тези, които ги ползват. Но това не важи за една от най-важните дейности на общините, свързана с най-големи разходи – изграждането на инфраструктурата. Когато общината разрешава жилищно строителство в даден район, тя поема задължението да построи обслужващата улична мрежа, а когато разрешава висока интензивност на застрояването, общината се ангажира да осигури по-висок капацитет на инфраструктурата, както и училища и детски градини за по-голям брой жители. Когато не се използват инструменти от типа „ползвателят (бенефициентът) плаща“, публичните дейности са за сметка на всички данъкоплатци и се получава така, че собствениците на имоти с разрешена ниска интензивност на застрояване са ощетени. Но у нас не се отчита, че собствениците на имоти с висока интензивност на разрешеното строителство са облагодетелствани за сметка на останалите данъкоплатци, с чиито пари е изградена инфраструктурата. Затова, за да се приложи принципа „ползвателят плаща“, в много държави в Европа, Северна и Южна Америка общините събират от собствениците или предприемачите високи такси върху правата на строеж, с които се финансира изграждането на инфраструктурата, включително и на зелената система.

В Съединените щати, а през последните десетилетия и в някои европейски страни като Франция и Италия, както и в Хонконг и Сингапур широкоразпространен пазарно-базиран инструмент са т.нар. „преносими права на строеж“ или „въздушни права“ (air rights), които също са ефективен механизъм за прилагане на принципа „ползвателят плаща“. Преносимите права на строеж служат като инструмент за компенсация на собствениците на имоти в зони с ценни природни качества, в които правата на строеж се ограничават или отнемат. Идеята е в такива случаи собствениците да бъдат компенсирани за отнетите права на строеж, като им се дава право да продадат тези права си на предприемачи, които да ги използват в други зони на града. Така правата на строеж се „пренасят“ от зони с ниска интензивност в зони с допустима висока интензивност. Ролята на общината е да определи в кои зони интензивността трябва да бъде намалена и в кои зони може да бъде увеличена; след това общината посредничи, за да могат предприемачите да купят „неизползваните“ права на строеж от собствениците на земя в нискоинтензивните зони, за да ги реализират във високоинтензивните зони. Така ценната природа е опазена и ощетените собственици са компенсирани без общината да е използвала финансиране от бюджета си.

Накрая трябва да кажем още веднъж, че, ако започнем да политизираме и проблема със зелените клинове на София, това няма да помогне за неговото решаване, защото проблемът не е политически. Проблемът се генерира от изостаналата законова уредба и градоустройствена практика, която изцяло разчита на общинско финансиране за всяка урбанистична инициатива. Така заложените в ОУП амбиции за развитие на зелената система на столицата десетки пъти надхвърлят възможностите на общинския бюджет. Но същевременно истината е, че други градове в други държави в подобни условия са се справяли с още по-големи предизвикателства – разковничето е в използването на пазарно-базирани инструменти. В световната и европейската практика изобилстват примери на разнообразни пазарни лостове – като предприемачески и урбанизационни такси, РЗП бонуси и плащания за екосистемни услуги. Важното е да разберем, че с без такива инструменти, без прилагането на принципа „потребителят (бенефициентът) плаща“, реализирането на зелените клинове едва ли може да се случи. У нас мнозина специалисти в столицата и в страната са наясно с необходимостта от пазарно-базирани инструменти и имат виждания за тяхното прилагане. Това, което е спешно необходимо, е професионална и публична дискусия, за да може възможно най-бързо тези инструменти да бъдат възприети в законовата и административна рамка и да навлязат в урбанистичната практика.

Вижте статията в дигитален формат в брой 2/2022 на списание ГРАДЪТ